Bewohnerinnen sind in einer Wohngemeinschaft für Demenz-Kranke unterwegs (Quelle: dpa/Jens Büttner)
Bild: dpa/Jens Büttner

Zwischenbilanz zur Pflegereform - Idee und Wirklichkeit - die Pflegestärkungsgesetze

Es galt als die Reform in der Pflegegesetzgebung: das Pflegestärkungsgesetz. Es sollte die Situation von Pflegebedürftigen, ihren Angehörigen und Pflegenden verbessern. Im Zentrum des Gesetzespaketes: eine treffendere Anerkennung der Pflegebedürftigkeit, mehr Geld im System, bessere Beratung für Angehörige. Was haben die Reformen bis jetzt bewirkt?

Jahrelang wurde an ihnen gefeilt, 2015-2017 traten sie schließlich nacheinander in Kraft: die Pflegestärkungsgesetze I-III, die vor allem unter Federführung von Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe entwickelt wurden. Diese Pflegereform gilt als die weitreichendste seit der Einführung der Pflegeversicherung im Jahr 1995. Ihr wichtigstes Ziel: Verbesserungen in der Versorgung von Pflegebedürftigen zu schaffen.

Vor allem drei gesellschaftliche Faktoren machten eine Reform notwendig:

- die zunehmende Zahl von Demenzpatienten in Deutschland, die bisher bei der Pflegebedürftigkeit nur unzureichend berücksichtigt wurden
- die demographische Entwicklung der Bevölkerung, durch die Pflege für immer mehr Menschen und über einen tendenziell längeren Zeitraum vor allem ambulant nötig wird
- der schon zum Zeitpunkt der Entwicklung der Gesetze bestehende Pflegenotstand im Land.

Anfang 2017 trat das dritte Pflegestärkungsgesetz in Kraft. Doch was genau haben die Pflegestärkungsgesetze festgelegt und wie steht es um die Umsetzung? Welche Kritik gab es und was davon hat sich schon bewahrheitet oder als unbegründet erwiesen? Die rbb Praxis geht diesen Fragen für die zentralen Reformziele nach.

Von Pflegestufen zu Pflegegraden

Seit dem 1. Januar 2017 gilt das Pflegestärkungsgesetz II - es ist der Teil des Reformpaketes mit der größten Bedeutung für Pflegebedürftige, denn darin wird u.a. ein neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff definiert. Statt der bisherigen drei Pflegestufen, in die vor allem in Abhängigkeit von körperlichen Beeinträchtigungen eingestuft wurde, gibt es seit Anfang des Jahres fünf Pflegegrade.

Im Zentrum bei der Einstufung steht nicht mehr der Zeitaufwand für die Pflege, der vor allem von Pflegeberufsverbänden aber auch z.B. der Stiftung Patientenschutz oft als "Minutenzählerei" kritisiert wurde. Grund dafür war vor allem, dass die Pflegeleistungen in Minutenkontingenten für bestimmte Pflege- und Hilfsleistungen "bemessen" wurden. Vor allem körperliche Einschränkungen standen dabei im Vordergrund. Mit dem Pflegestärkungsgesetz spielt nun umgekehrt der Grad der Selbstständigkeit eines Pflegebedürftigen eine entscheidendere Rolle. So werden beispielsweise auch Beeinträchtigungen von Wahrnehmung & Erinnerung, wie sie für Demenzerkrankungen typisch sind, Probleme in der Alltagsbewältigung, Persönlichkeitsveränderungen, die zu atypischen Verhaltensweisen führen oder Probleme mit Arztbesuchen besser berücksichtigt.

Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) in einer Pressekonferenz zum Pflegestärkungsgesetz (Quelle: dpa/Klaus-Dietmar Gabbert)Bundesgesundheitsminister Gröhe stellt das Pflegestärkungsgesetz vor

Erste Bilanz: Deutlich mehr Menschen erhalten Pflegeleistungen

Für die Einstufung der Pflegebedürftigkeit ist in Deutschland der Medizinische Dienst der Krankenkassen (MDK) verantwortlich. Dessen erste Bilanz nach 100 Tagen geltendem Pflegestärkungsgesetz II ist positiv. Dr. Peter Pick, Geschäftsführer des Medizinischen Dienstes des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen (MDS) sagte zur Bilanz-Pressekonferenz am 21. April 2017 in Berlin: "Insbesondere Versicherte mit einer Demenzerkrankung oder mit einem hohen krankheitsbedingten Unterstützungsbedarf profitieren vom neuen Verfahren. Die Versorgung ist besser geworden."

Tatsächlich gibt es mit dem neuen Gesetz mehr Geld für Pflegesachleistungen. Doch gleichzeitig ist auch das Betreuungsgeld gekürzt worden. Dies soll vor allem der Entlastung der Angehörigen dienen. Statt der bisherigen 104 Euro für alle Pflegebedürftigen und 208 Euro für Pflegebedürftige mit einer stark ausgeprägten Demenz gibt es nun einen einheitlichen Entlastungs­betrag in Höhe von 125 Euro.  

Laut den MDK-Zahlen haben im ersten Jahresquartal 80.000 Menschen Pflegeleistungen bekommen können, die nach den früher geltenden Pflegegesetzen leer ausgegangen wären. Bis zum Ende des Jahres rechnet der Medizinische Dienst der Krankenkassen damit, dass diese Zahl auf rund 200.000 ansteigen wird.

Insgesamt erhielten knapp 129.000 Menschen in den ersten vier Monaten des Jahres 2017 erstmals Pflegeleistungen. Knapp 43.500 Menschen wurden in den Pflegegrad 1 eingestuft und erhalten nun Pflegeleistungen. Dieser Pflegegrad ist Menschen vorbehalten, die in geringerem Maße beeinträchtigt sind - er dient vor allem dazu die Selbstständigkeit zu erhalten und in der häuslichen Umgebung gut zurecht zu kommen, auch um eine schwerere Pflegebedürftigkeit zu verhindern oder zumindest hinauszuzögern. Dazu gehören zum Beispiel individuelle Beratungen und solche zur Anpassung der eigenen Wohnsituation an die Einschränkungen oder auch die Versorgung mit Pflegehilfsmitteln. 

Einstufung im Akkord

Insgesamt haben die MDK-Gutachter nach eigenen Angaben im ersten Quartal des Jahres etwa 220.000 Begutachtungen nach dem neuen System vorgenommen. Vor der Pflegereform wurde in der Regel 75 Prozent der begutachteten Patienten eine Pflegestufe zuerkannt - nach dem neuen System wurden 84 Prozent in einen Pflegegrad eingestuft.

Nachteil: Der MDK kommt bei den Anträgen auf Pflegeleistungen kaum noch hinterher - die sind nämlich auch um gut ein Drittel zahlreicher, als im Vergleichsquartal 2016. Eigentlich gilt für die Begutachtung eine 25-Tagesfrist, doch die wurde bereits ausgesetzt. Wer heute einen Pflegeantrag stelle, müsse auf die Begutachtung zwischen vier und acht Wochen warten, so MDS-Geschäftsführer Dr. Peter Pick.

Mögliche negative Folgen noch weitgehend unklar

Kritik an der neuen Einstufung ist bisher nur sehr leise zu hören. Das mag vor allem auch daran liegen, dass Menschen, die vor 2017 bereits Leistungen nach einer Pflegestufe erhielten einen sogenannten Bestandsschutz genießen - sie werden nicht neu eingestuft, sondern die Pflegestufe in einen der neuen Grade übertragen. Dabei dürfen sie finanziell nicht schlechter gestellt werden.

Bei Neueinstufungen allerdings, gab es schon vor Verabschiedung des Pflegestärkungsgesetzes II Hinweise darauf, dass Menschen, die wahrscheinlich Leistungen nach den Pflegestufen I und II erhalten hätten, nun durch die Reformen in Pflegegerade eingestuft werden, in denen weniger Leistungen vergütet werden. Das legte eine Studie im Auftrag des Bundesgesundheitsministeriums und der Krankenkassen schon 2015 nahe, wie die Süddeutsche Zeitung berichtete, der das Papier vorlag. Aktuelle Zahlen dazu gibt es allerdings bisher nicht.

Der Kostenfaktor - mehr Belastung für Beitragszahler

Insgesamt bekommen seit der Reform durch die Pflegestärkungsgesetze mehr Menschen Pflegeleistungen als zuvor. Dazu sehen die neuen Gesetze auch mehr Geld für Umbauten oder z.B. Rentenansprüche für pflegende Angehörige vor. Doch was kostet das und wer zahlt? Fakt ist: Die Pflegeversicherung ist, wie auch die Rentenversicherung, umlagefinanziert. Es zahlen also vor allem die aktuellen Beitragszahler die Mehrkosten.

Schon als Folge des Pflegestärkungsgesetzes I war der Pflegebeitragssatz um 0,3 Prozent angestiegen. Seit Anfang 2017 ist er um weitere 0,2 Prozent gestiegen. Gut fünf Milliarden Euro der Mehreinnahmen sind für die durch die Reform bedingten Mehrkosten vorgesehen. Ein Teil, rund 1,2 (0,1 Prozent) Milliarden Euro, soll auch in den 2015 eingerichteten Pflegefonds fließen - eine Art Polsterfonds für die Zeit ab 2036, wenn die letzten geburtenstarken Jahrgänge ins Pflegealter kommen.

Ein alter Mann sitzt an Deck eines Kreuzfahrtschiffes und hält einen Gehstock mit Silbergriff in den Händen (Quelle: imago/Winfried Rothermel)Bereits jetzt wird aus dem Pflegefonds abgeschöpft - reicht das Geld später noch?

Allerdings muss schon jetzt auf dieses Polster zurückgegriffen werden: Weil die Leistungsausweitung durch die neuen Gesetze umfangreicher war, als zu Anfang geplant, soll in den ersten vier Jahren auch Geld aus dem Pflegefonds für die laufenden Kosten verwendet werden. Ursprünglich gab das Bundesgesundheitsministerium an, dass Bund, Länder und Kommunen, also die Träger der Sozialhilfe, durch das zweite Pflegestärkungsgesetz in den ersten Jahren um rund 330 Millionen Euro jährlich entlastet würden - demgegenüber sollten die Mehrkosten bei der sozialen Pflegeversicherung maximal bei 10 Millionen Euro pro Jahr liegen. Die Mehrkosten für die Krankenkassen wurden auf rund 655.000 Euro geschätzt, da mit deutlich mehr MDK-Prüfungen in Folge der Reform gerechnet wurde.

Diese Berechnungen bezogen sich aber vor allem auf die Mehrkosten durch das Pflegegesetz II - was durch den dritten Reformschritt an Kosten anfällt und inwiefern der Plan eines Polsters durch den Pflegefonds aufgehen kann, wenn schon jetzt mindestens vier Jahre lang abgeschöpft wird, ist völlig unklar.

Beratungsleistungen - zwischen Kassen und Kommunen verloren gegangen?

Das Pflegestärkungsgesetz III, das zum Jahresbeginn ebenfalls in Kraft trat, sollte unter anderem die Beratung von Pflegebedürftigen und ihren Angehörigen stärker fördern. Was früher Sache der Pflegekassen war, sollte nun auch eine Rolle der Kommune werden. Die Idee des Entwurfes: Kommune und Pflegekassen arbeiten Hand in Hand und sind nah dran an den Betroffenen, die sie beraten. Darüber hinaus könne in den Kommunen dann je nach Bedarf das Beratungsangebot ausgedehnt werden. Dafür sollten die Kommunen auch das Recht erhalten, Pflegegeld zu verwenden, um davon die vorgeschriebenen Beratungseinsätze bei häuslicher Pflege zu leisten. Bis zu 60 Modellkommunen sollten die Beratung in Pflegestützpunkten anbieten.

Doch Experten befürchteten schon während der Verabschiedung des Gesetzes im Bundesrat 2016, dass es statt einer Zusammenarbeit zu einer Konkurrenzsitation zwischen Kommune und Pflegekassen kommen könne. Der Bundesrat stimmte zwar dem Gesetz zu, brachte aber gleichzeitig einen Mehrländerantrag auf den Weg, nachdem die Bundesregierung ein schnellstmöglich einen neuen Gesetzentwurf vorlegen solle, um die Vernetzung der Beratungsstellen von Pflegekassen und Kommunen zu verbessern - all das geschah noch Ende 2016.

Im April 2017 nun legt die Bundesregierung mit einem Gesetzentwurf nach, der aus praktischen Gründen an einen anderen Änderungsantrag angehängt wird. Inhalt: Die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und Pflegekassen soll sich klarer auf Pflegeberatung begrenzen. Somit könnten (und sollen vielleicht auch) Kommunen und auch die geplanten Modellkommunen ihre Beratungstätigkeiten möglichst begrenzen.

Einigkeit über das Ergebnis gab es nicht: Während der Landkreistag die Handlungsfreiheit kritisierte, sehen viele Experten auch mit der Nachbesserung die Konkurrenzsituation weiter nicht behoben und vom Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste heißt es seit Monaten immer wieder: Es sei viel besser, die vorhandenen Angebote der Pflegeberatung zu stärken und sie auch zu einer regelhaften Leistung auszubauen. Sprich: Alles soll wieder werden, wie es war und die Beratung zurück zu den Pflegekassen. An diesem Teil der Reform wird also gerade in diesen Wochen noch "geschraubt".
 

Pflegende in Berlin und Brandenburg

2015 waren 82,6 Prozent der Brandenburger und 80,1 Prozent der Berliner Pflegebedürftigen älter als 65 Jahre und fast jeder Dritte ist davon 85 Jahre oder älter, so das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg. Der Pflegebedarf ist hoch und steigt nach allen Prognosen weiter an. Aktuelle Zahlen werden zum Ende des Jahres 2017 erwartet. Auch das Bundesamt für Statistik weist nur alle zwei Jahre eine umfassende Statistik zur Pflegesituation im Land aus. Aus den bisherigen Daten lässt sich jedoch ableiten, dass in Berlin und Brandenburg (wie auch im Rest des Landes) der allergrößte Teil der Pflegebedürftigen zu Hause gepflegt werden: für 78,1 der Brandenburger und 75,7 Prozent der Berliner ist das der Fall gewesen 2015. Umso dringender sind Vollzeitpflegekräfte gefragt, gerade im ambulanten Bereich. Doch über die Hälfte aller 2015 beschäftigten Pflegekräfte arbeiteten in Teilzeit: 64,1 Prozent in Brandenburg und immerhin 57,5 Prozent in Berlin.

Zumindest in Sachen Ausbildung ist in der Region ein positiver Trend auszumachen: Laut den Zahlen des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg entscheiden sich tendenziell immer mehr Auszubildende für das Erlernen eines Pflegeberufes. Im Schuljahr 2016/17 haben in Berlin rund 2.500 und in Brandenburg rund 1.800 junge Menschen in den Bereichen Gesundheits- und Krankenpflege eine Ausbildung begonnen und stellen damit in beiden Bundesländern die größte Ausbildungsgruppe innerhalb der Pflegeberufe insgesamt.

Während der Beruf des Altenpflegers in Brandenburg nur wenig populärer geworden ist, nehmen in Berlin die Ausbildungszahlendeutlich zu:

Brandenburg
2006: 1.300 Auszubildende
2016: 1.900 Auszubildende

Berlin
2006: 1.500 Auszubildende
2016: 2.900 Auszubildende

Ein Grund dafür liegt klaut Experten im Umstand, dass in Berlin die Ausbildung an den für viele junge Menschen attraktiveren Berufsfachschulen stattfindet. Davon abgesehen, dass die Bundeshauptstadt ohnehin für viele Menschen attraktiv ist, verdienen Pflegekräfte später in Berlin auch meist besser, als in Brandenburg. Erst im März 2017 hatte der rbb in diesem Zusammenhang über die kritische Situation durch Pflegekräftemangel in Potsdam berichtet, obwohl die Landeshauptstadt eigentlich noch zu den attraktiven Arbeitsplätzen in Brandenburg gehört.

Beitrag von Lucia Hennerici